La démocratie (II)

Après la démocratie idéale dans une petite association, il reste à étudier la démocratie idéale dans des unités politiques plus vastes, comme par exemple les nations.

Quelles institutions politiques requiert la démocratie lorsqu’elle est pratiquée sur une grande échelle ?

Traduit (et légèrement adapté) de Robert DAHL : “On democracy”, Yale University Press, 1998

Dire qu’une nation est gouvernée démocratiquement, qu’est-ce que cela signifie ?

Pour être gouverné de façon démocratique, un pays devra au minimum posséder certains arrangements, pratiques, ou institutions, qui répondent en tout ou partie aux critères de l’idéal démocratique.

Words about words

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Par arrangements politiques, j’entend un dispositif provisoire, comme on en trouve dans les pays en transition démocratique. Les pratiques renvoient davantage aux usages ; elles ont par conséquent un caractère plus durable. Les institutions sont installées de longue date ; elles sont transmises de génération en génération. Quand une nation passe d’un régime non démocratique à un régime démocratique, les arrangements démocratiques originels finissent par passer dans les pratiques ; avec le temps, ces dernières deviennent des institutions. Par souci de simplicité, nous avons convenu de regrouper arrangements, pratiques et institutions sous l’appellation d’ « institutions ».

Comment peut-on raisonnablement savoir quelles institutions sont nécessaires à la démocratie ? Nous pouvons examiner l’histoire des pays qui ont changé leurs institutions en réponse aux demandes d’intégration et de participation politiques de leur population. Même si ces revendications n'ont pas toujours été inspirées par l’idéal démocratique, ce fut systématiquement le cas à partir du 18ème siècle. Quelles institutions politiques revendiquaient ces groupes ? Quelles institutions politiques a-t-on adoptées en réponse ? Alternativement, nous pouvons étudier ces nations dont le gouvernement est généralement qualifié de démocratique, aussi bien par leurs habitants que par les spécialistes. Enfin, nous pouvons nous demander de quelles institutions une nation aurait besoin pour se rapprocher sensiblement de l’idéal démocratique ; ce qui nous conduit à réfléchir sur l’expérience humaine, ses tendances, ses limites, ses possibilités ; on peut alors essayer d'imaginer un ensemble d’institutions politiques telles que la démocratie puisse exister effectivement, dans la limite des capacités humaines.

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Par bonheur, ces trois méthodes convergent : elles font apparaître un même ensemble d’institutions politiques strictement nécessaires pour qu’une nation soit gouvernée de façon démocratique. Les voici :

1. Des dirigeants élus. Le contrôle des décisions publiques est dévolu par la Constitution à des responsables élus par les citoyens. C’est dire qu’à l’échelle d’une nation, la démocratie est représentative.

2. Des élections libres, équitables et fréquentes. Les représentants élus sont choisis à l’occasion d’élections fréquentes, organisées de manière équitable, et dans lesquelles nulle coercition ne vient influencer le vote.

3. La liberté d’expression. Les citoyens ont le droit d’exprimer leur opinion, sans se mettre en danger ni encourir de sanctions légales, et cela en toutes matières politiques, qu’il s’agisse de critiquer les dirigeants, le régime, l’ordre social, ou l’idéologie dominante.

4. L’accès à des sources d’informations indépendantes et variées. Les citoyens ont la possibilité de trouver auprès d’autres citoyens, de spécialistes, par voie de presse, de livres, ou des nouvelles technologies de l'information et de la communication, ... des sources d’informations alternatives et indépendantes du pouvoir. Ces sources alternatives sont effectivement protégées par la loi.

5. La liberté d’association. Les citoyens ont le droit de constituer des associations indépendantes, y compris des partis politiques et des groupes d’intérêts.

6. La citoyenneté pour tous ("citizenship inclusiveness"). Aucun adulte résident en permanence dans le pays et assujetti à ses lois, ne peut être privé des droits reconnus aux autres citoyens et attachés aux cinq institutions précédentes. Ces droits sont : le droit de vote lors d’élections libres, fréquentes et équitables ; le droit de se présenter aux élections ; le droit à la libre expression ; le droit d’association ; le droit à une information libre et indépendante ; et tous autres droits nécessaires pour que les institutions démocratiques fonctionnent correctement.

Ces six institutions se sont développées parce qu’elles sont nécessaires au gouvernement d’un pays. Mais pourquoi sont-elles nécessaires ?

Pour répondre à cette question, il faut garder à l'esprit quels sont les critères d’un processus démocratique (cf. tableau ci-dessous).

Pourquoi l’élection des dirigeants ?

Lorsqu'on passe de l’échelle du village ou de la cité à l’échelle des nations se pose la question : comment les citoyens peuvent-ils participer effectivement, si leur nombre devient trop élevé, ou s’ils sont trop dispersés géographiquement pour pouvoir participer aux assemblées ? Et comment peuvent-ils, dans ces conditions, s’assurer que leurs sujets de préoccupation seront effectivement considérés par les officiels, i. e. comment les citoyens pourraient-ils alors contrôler l’agenda du gouvernement ?

Evidemment, il est très difficile de satisfaire à ce type d’exigence démocratique dans une unité politique aussi vaste qu’une nation. Néanmoins, nos critères de la démocratie idéale sont utiles pour évaluer les différentes solutions possibles. Il est clair que ces exigences ne seront pas satisfaites si les officiels peuvent définir l'agenda du gouvernement à leur guise et adopter telle ou telle politique indépendamment des desiderata des citoyens. La seule solution réaliste, quoique très imparfaite, consiste à permettre aux citoyens d’élire les principaux dirigeants, et à rendre ces derniers comptables de leurs actions en les soumettant régulièrement au verdict des urnes.

Si évidente que cela nous paraisse aujourd’hui, il n'en a pas toujours été ainsi. Jusqu’au 18ème siècle, la conception courante de la démocratie renvoyait au gouvernement du peuple, réuni en un même lieu pour délibérer et pour voter. La démocratie impliquait l’assemblée des villageois ou des citadins, et la notion de démocratie représentative eut passé pour une contradiction dans les termes. Et comme les petits Etats démocratiques était menacés par la puissance militaire des grands Etats, Montesquieu et Rousseau étaient très pessimistes quant à l’avenir de la véritable démocratie.

La montée en puissance des Etats-Nation a balayé ce type de conception. D’ailleurs, Rousseau lui-même avait bien compris que pour gouverner un pays aussi vaste que la Pologne (pour laquelle il proposa une constitution), la représentation était nécessaire. Et puis la démocratie représentative s’implanta en Amérique.

En 1787, quand l’Assemblée Constituante se réunit à Philadelphie, les délégués s’accordèrent pour estimer que si la République devait un jour exister en Amérique, ce serait sous la forme de la démocratie représentative. L’expérience de la représentation n'était pas nouvelle ; il existait déjà des assemblées coloniales, des assemblées d’Etat, un Congrès continental.

Si bien qu’au milieu du 19ème siècle, la conception traditionnelle était ignorée, oubliée ; au mieux, elle paraissait inadaptée. En 1861, John Stuart Mill pouvait écrire :

It is evident that the only government which can fully satisfy all the exigencies of the social state is one in which the whole people participate ; that any participation, even in the smallest public function, is useful ; that the participation should everywhere be as great as the general degree of improvement of the community will allow ; and that nothing less can be ultimately desirable than the admission of all to a share in the sovereign power of the state. But since all cannot, in a community exceeding a single small town, participate personally in any but some very minor portions of the public business, it follows that the ideal type of a perfect government must be representative.

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JS Mill, cité par George H. Sabine, A history of political theory, 1961

Pourquoi des élections libres, équitables et fréquentes ?

Dès lors que l’on accepte le principe de l’égalité politique, chaque citoyen doit disposer, à l’égal des autres, du droit effectif de participer au vote, et dans le décompte final, sa voix doit compter autant que n’importe quelle autre.

Pour que l’égalité de vote soit effective, les élections doivent être libres et équitables ; cela signifie que les citoyens peuvent se rendre au bureau de vote sans crainte et que tous les votes sont égaux. Mais cela ne suffit pas. Imaginez qu’à l’issue d’élections libres et équitables, les dirigeants du pays soient investis pour un terme de 20 ans ! Si l’on tient à ce que les citoyens conservent le contrôle de l’agenda, il faut que des élections soient organisées régulièrement. A défaut, les citoyens risqueraient de perdre le contrôle des dirigeants qu’ils ont élus.

Pourquoi la liberté d’expression ?

Pour commencer, la liberté d’expression est requise si l'on tient à ce que les citoyens participent effectivement à la vie politique. Comment ces derniers pourraient-ils faire connaître leurs vues, et convaincre leurs concitoyens et leurs représentants, s’ils ne peuvent s’exprimer librement sur tous les sujets concernant la chose publique ? Et comment pourraient-ils tenir compte des idées des autres s’ils ne peuvent entendre ce que ceux-ci ont à dire ? La liberté d’expression signifie non seulement que vous avez le droit d’être entendu, mais aussi que vous avez le droit d’entendre ce que les autres ont à dire.

La liberté d’expression est également nécessaire pour permettre à chacun d'accéder à une compréhension éclairée des affaires publiques. La compétence civique n'est pas un don du ciel ; elle s'acquiert quand les citoyens ont la possibilité d’exprimer leur propres vues ; d’apprendre les uns des autres ; de s’engager dans des débats, des délibérations ; de lire, d’entendre et de questionner les spécialistes, les hommes politiques, et toutes personnes au jugement desquelles ils se fient ; d’apprendre par tous autres moyens qui dépendent de la liberté d’expression.

Enfin, sans liberté d’expression, les citoyens perdraient leur capacité d’influencer l’agenda du gouvernement. Des citoyens silencieux feraient des sujets idéaux dans un régime autoritaire ; ce serait désastreux dans une démocratie.

Pourquoi des sources d’informations indépendantes et variées ?

Ici encore, cette institution est rendue nécessaire au vu de nos critères démocratiques. Considérez le critère de la compréhension éclairée. Comment les citoyens pourraient-ils acquérir l’information dont ils ont besoin pour comprendre les problèmes du jour si le gouvernement contrôle les principales sources d’information ? Ou si un groupe dispose d’un monopole dans la distribution de l’information ? Les citoyens doivent donc pouvoir accéder à des sources d’information qui ne soient contrôlées ni par le gouvernement ni par un groupe, quel qu’il soit.

Considérez ensuite les critères de la participation effective et du contrôle de l’agenda. Comment les citoyens pourraient-ils participer effectivement à la vie politique si toute l’information dont ils disposent provenait d’une source unique, qu’il s’agisse du gouvernement, d’un parti, d’une faction, d’un groupe d’intérêt ?

Pourquoi la liberté d’association ?

Puisqu’à l’échelle des nations la démocratie doit être représentative, les citoyens doivent élire leurs représentants. A partir de là, une organisation, comme un parti politique, confère un avantage évident dans la campagne électorale. Et dès lors qu'un groupe se sera doté d’un pareil avantage, il est clair que les autres groupes voudront en faire autant. Mais l’activisme politique ne cesse pas entre deux élections ; les parlementaires peuvent être influencés, des causes peuvent être promues, des politiques proposées, des postes convoités. Ainsi, à la différence de la démocratie de clocher, les associations politiques sont à la fois nécessaires et désirables dans les démocraties à grande échelle.

Or, comment pourrait-on empêcher leur création ou leur développement sans remettre gravement en cause le droit fondamental des citoyens à participer effectivement aux affaires publiques ? Nécessaires et désirables, les associations politiques sont donc aussi inévitables.

Qui plus est, ces associations constituent une source d’éducation civique et d’enlightment. Elles offrent aux citoyens non seulement de l’information mais aussi des opportunités de discussion, de délibération, et d’acquisition de compétences politiques.

Pourquoi la citoyenneté pour tous ?

La réponse a été donnée lorsque nous avons répondu à la question : « pourquoi l’égalité politique » ?

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Pourquoi l’égalité politique ?

En des termes passés depuis à la postérité, les auteurs de la Déclaration américaine d’Indépendance de 1776 énonçaient : « Nous tenons pour évidentes par elles-mêmes les vérités suivantes : tous les hommes sont créés égaux ; ils sont doués par le Créateur de certains Droits inaliénables ; parmi ces droits se trouvent la Vie, la Liberté et la poursuite du bonheur. »

Si l’égalité est évidente par elle-même, alors il n’est point besoin d’aller chercher plus loin. De fait, aucune justification n’apparaît dans la Déclaration. Las ! pour la plupart d’entre nous, l’idée que les hommes – et les femmes – sont tous créés égaux est loin d’être évidente.

Jefferson était trop bon connaisseur des affaires humaines pour ne pas avoir noté ce fait, évident par lui-même, que les capacités humaines, les avantages et les possibilités n’étaient pas distribués de façon égale à la naissance, et qu’ils l’étaient moins encore par la suite. Les cinquante cinq signataires de la Déclaration d’Indépendance - des hommes d’expérience pratique, commerçants, juristes, banquiers, planteurs – n’ont pas cédé à une vision naïve de la nature humaine. Si donc nous leur accordons qu’ils n’étaient ni ignorants des réalités ni simplement hypocrites, que voulaient-ils dire en affirmant audacieusement que tous les hommes sont créés égaux ?

L’énoncé de la Déclaration formule un jugement moral selon lequel la vie, la liberté et le bonheur d’une personne ne sauraient être tenu pour intrinsèquement supérieurs ou inférieurs à ceux d’une autre. Par suite, nous devons traiter toutes les personnes comme si elles possédaient les mêmes droits à la vie, à la liberté et à la poursuite du bonheur.

De ce principe, on en dérive un autre, plus directement applicable au gouvernement d’une nation : « quand il lui faut prendre une décision, le gouvernement doit accorder une égale considération au bien et aux intérêts de tous les individus concernés par ses décisions. »

Mais pourquoi devrions-nous appliquer ce principe de l’égalité intrinsèque au gouvernement d’une nation ?

Ce principe a beau ne pas nous paraître aussi évident qu’aux auteurs de la Déclaration, il incorpore une conception tellement fondamentale sur la valeur des êtres humains qu’il nous amène très prêt de ces limites au delà desquelles on chercherait vainement des justifications rationnelles. Comme le disait Martin Luther en 1521 : “It is neither safe nor prudent to do aught against conscience. Here I stand – I cannot do otherwise. God help me. Amen.”

Avec le principe de l’égalité intrinsèque, on n’est plus très loin de ces limites, mais on ne les a pas encore atteintes. Il existe en effet de bonnes raisons pour faire de l’égalité intrinsèque l’alpha et l’omega du système politique.

Fondements éthiques et religieux. Pour une grande part de l’humanité, ce principe est tout d’abord cohérent avec leurs croyances et valeurs fondamentales. Juifs, musulmans, chrétiens se perçoivent tous comme étant des enfants de Dieu ; le Bouddhisme contient des conceptions similaires (parmi les grandes religions, seul l’hindouisme fait à cet égard exception). Plus généralement, la plupart des systèmes éthiques sont fondés, explicitement ou implicitement, sur un tel principe.

La faiblesse du principe alternatif. En second lieu, lorsqu’il s’agit de gouverner les hommes, la plupart d’entre nous ne voient pas d’alternative convaincante et plausible au principe de l’égalité intrinsèque. Supposons que le citoyen Jones propose l’option suivante : « lorsqu’il prend une décision, le gouvernement devra toujours considérer en priorité mes intérêts et mon bien propre ». Rejetant implicitement le principe de l’égalité intrinsèque, Jones lui substitue ce qu’on pourrait appeler le principe de supériorité intrinsèque – en fait la supériorité intrinsèque de Jones. Ce principe peut bien sûr prendre un tour plus inclusif, et, de fait, c’est sous cette forme qu’on le rencontre généralement : « le bien et les intérêts de mon groupe (ma famille, ma classe, ma caste, etc.) sont supérieurs à ceux de tous les autres ».

Les hommes sont égoïstes, et à plus d’un titre. En général, nous sommes davantage concernés par nos propres intérêts que par ceux des autres. C’est pourquoi nous avons tendance à revendiquer, et souvent avec force, pour nous-mêmes et nos proches, ce type d’exigences. Pour cette raison, il ne fait aucun doute qu’une personne, ou un groupe, qui en aurait le pouvoir, s’efforcerait de mettre en pratique le principe de supériorité intrinsèque. Vos objections n’y pourraient rien ; au besoin, ils sauraient vous faire taire. L’histoire fourmille d’exemples d’individus ou de groupes ayant usé – ou plutôt abusé – du pouvoir de cette façon. Mais le pouvoir qui repose sur la force brute a ses limites. Aussi, ceux qui revendiquent une supériorité intrinsèque cherchent-ils invariablement à habiller la force nue de mythe, de religion, de tradition, d’idéologie, de faste et d’apparat.

Si vous n’appartenez pas à l’un de ces groupes privilégiés, consentiriez-vous librement, en connaissance de cause, à leur reconnaître une supériorité de principe dans la conduite du gouvernement ? J’en doute.

Ces deux premières raisons en suggèrent une troisième.

La prudence. Parce qu’à côté de tout le bien qu’il peut faire, l’Etat peut aussi faire beaucoup de mal, la prudence commande de contrôler l’usage qui est fait du pouvoir politique. Un système de gouvernement qui privilégie systématiquement vos intérêts et votre bien propre peut paraître épatant si vous êtes certain que les vôtres seront éternellement aux commandes. Mais le cas paraît rare, mieux vaut insister pour que vos intérêts reçoivent à tout le moins une considération égale à ceux des autres.

Vu ainsi, le principe de l’égalité intrinsèque parait extrêmement sensé. En tous cas, il paraît infiniment plus sensé que tout autre principe alternatif.