Pourquoi l'austérité ?

Dans les programmes d’économie des lycées, on enseigne qu’en situation de sous-emploi (chômage élevé, fort écart récessif), une politique de relance keynésienne est généralement la panacée. Le problème, c’est qu’en France, au Royaume-Uni, aux Etats-Unis, partout, les Gouvernements font exactement le contraire : depuis quelque temps, tous paraissent s’être convertis à la rigueur budgétaire.

Pour rendre compte de cette contradiction, on invoque généralement un défaut de coopération entre les différents pays, en particulier au sein de l’UE. La France ne peut se risquer seule à pratiquer une relance budgétaire, qui profiterait en bonne part à ses voisins et laisserait ses finances publiques exsangues. Dans l’idéal, tous les pays devraient s’entendre pour relancer en même temps. L’effet sur la croissance serait alors maximal, et la charge financière soutenable (la dette publique augmentant en ligne avec le PIB). 

Mais, si une relance à l'échelle de l'Europe était efficace, pourquoi la plupart des gouvernements s'y opposent-ils ? Pourquoi Mme Merkel, M. Cameron, M. Sarkozy et beaucoup d'autres ont-ils préféré la rigueur pour tous à la relance commune ? [un choix d'autant plus étonnant que la relance est évidemment plus populaire que la rigueur]

Outre la crainte, réelle, d'entrer dans une crise budgétaire, il existe de solides justifications à la rigueur actuelle. Ces bonnes raisons ont été exposées depuis des lustres par les économistes non keynésiens -- de Milton Friedman à John Taylor en passant par Lucas, Prescott et Kydland, Barro, Alesina, Rogoff, et quelques milliers d'autres...

Prenons l'exemple des Etats-Unis, qui s'engagent à leur tour dans une politique de rigueur. La loi de programmation budgétaire, discutée actuellement par la chambre des représentants, prévoit de mettre l'Etat à la diète pour les dix prochaines années. Les dépenses publiques seraient gelées pendant deux ans, puis augmenteraient moins vite que le PIB. En 2023, elles retrouveraient leur niveau d'avant crise, à 19,1 % du PIB (contre 22,2 % aujourd'hui). A ce moment, le budget fédéral serait en équilibre, et la dette publique ne représenterait plus que 55 % du PIB (contre 76 % aujourd'hui). John Taylor, un économiste de haut vol, proche du parti républicain, justifie ainsi ce programme :

1. Une politique de rigueur fondée sur la baisse des dépenses signale au public qu'on n'aura pas besoin d'augmenter les impôts, ni demain, ni après-demain. Anticipant un climat fiscal plus stable et plus doux, les agents seront incités à investir, à étudier et à entreprendre davantage.

2. Si les agents anticipent que les impôts n'augmenteront pas demain, leur revenu permanent (le revenu moyen attendu sur le long terme) augmente. Ils sont alors incités à consommer davantage dès aujourd'hui.

3. La rigueur réduit l'incertitude qu'a fait naître la dérive des finances publiques. Quand la dette publique atteint les niveaux actuels (80 % et plus), les agents anticipent à long terme plus d'inflation, plus de répression financière, plus d'impôts, des troubles politiques et sociaux. Les incitations à épargner, à investir et entreprendre, à travailler sont affaiblies. Le retour prévisible de la dette publique à un niveau raisonnable crée un environnement plus propice à la croissance.

La rigueur budgétaire est donc à même d'enclencher un cercle vertueux de croissance : l'augmentation de la demande privée compense la baisse de la dépense publique et permet de résorber l'écart récessif ; l'augmentation de l'effort d'investissement (en capital physique et humain), de travail et d'innovation permet d'élever la croissance potentielle. En bref, on peut faire d'un mal un bien : c'est la thèse de l'austérité expansionniste.

Pour être efficace, ce type d'austérité requiert toutefois trois conditions :

1. La consolidation budgétaire doit être graduelle. Quand il était Premier Ministre, Raymond Barre insistait déjà sur ce point. Il ne s'agit pas que le patient meure guéri. La plupart des économistes s’accordent là-dessus : il faut se donner des objectifs à long terme et procéder par étapes. Tout le problème est ici de rendre crédible l'engagement des autorités. L’adoption de règles contraignantes (type règle d’or) peut aider, surtout si elles s’accompagnent d’un engagement bipartisan à long terme.

2. L’effort budgétaire doit passer par la baisse des dépenses publiques, et non la hausse des impôts. C’est la thèse centrale d'Alesina. En effet, les hausses d’impôts n’affectent pas seulement la demande, elles affaiblissent aussi l'offre, en réduisant les incitations à produire et en encourageant le travail au noir -- du coup, leur rendement fiscal est faible.

3. Enfin, l’ajustement budgétaire doit s'accompagner de réformes structurelles pour stimuler la croissance potentielle -- c'est le second volet des politiques d'ajustement structurel préconisées par le FMI, particulièrement important dans des économies très administrées, comme la Grèce ou l'Italie. Il s’agit d'introduire davantage de concurrence sur les marchés, pour faire baisser les prix des biens et services et les coûts des facteurs, de nettoyer les systèmes bancaires, en liquidant les banques insolvables, et de rendre plus efficaces les services publics et l’administration.

Partout où ces conditions ont été remplies (dans les pays baltes, en Allemagne, en Suède, au Canada, en Nelle Zélande), l’austérité s’est révélée expansionniste. En Europe du sud, malheureusement, on a fait tout le contraire. Les politiques d'austérité y ont été brutales, faute généralement d’autre choix : les dirigeants grecs, italiens, espagnols, n’étaient pas crédibles, et l’ajustement requis était de toutes façons considérable. Les mesures d'austérité ont consisté essentiellement en hausse d'impôts, moins impopulaires que les coupes budgétaires. Enfin, le volet "réformes structurelles" a laissé à désirer ; les gouvernements ont traîné les pieds, face à l’hostilité des syndicats et autres groupes d’intérêt. Au bout du compte, ces pays auront l'austérité mais pas la croissance.

(*) par efficience, les économistes entendent l'efficacité avec laquelle sont allouées et combinées les ressources productives. Un gain d'efficience désigne toute hausse de la productivité, à technologie constante ; c'est l'une des deux composantes du progrès technique (l'autre étant l'innovation technologique)

Sources:

Sur la question de savoir s'il faut l'austérité maintenant ou s'il est urgent d'attendre, il n'existe pas de consensus chez les économistes : Cf. le débat Austerity: Too Much of a Good Thing? (Vox, 23 juin 2012), et l'excellente synthèse finale de Giancarlo Corsetti. Sur l’austérité expansioniste, cf. How the House budget would boost the economy, par John Taylor & John Cogan (WSJ) et Shrinking spending reduces deficits without harming the economy—unlike tax hikes, par Alberto Alesina. Pour comprendre la logique de la troïka en Europe du Sud, cf. cette mise au point par deux ténors de l'UME et de la Commission : Fiscal policy in Europe: Searching for the right balance (Vox)